新时期建筑施工企业劳务用工管理浅谈

甘肃省人力资源和社会保障厅劳动保障监察局调研员   温喜旺

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      在我国经济进入“新常态”情况下，劳务用工制度改革是国家针对建筑业发展实际出台的重要举措。随着劳务资质逐步退出用工舞台，劳务用工实名制管理等措施的实施，建筑企业用工模式发生了改变，用工的组织形式和载体也发生了变化，施工总承包企业将对劳务用工负起全部责任，装配式建筑的兴起，也将促使建筑施工企业向工业化生产转型。建筑企业技术工人的培养，自有技工队伍的建立，劳务工人的薪酬发放和社会保险等问题，劳务用工管理已成为建筑施工企业当前管理的重要工作。

劳务用工管理关系到企业的生产能力和竞争能力，年末将至，工程停工，讨薪和欠薪高发频发，让建筑企业单位负责人进一步了解掌握现行的人力资源社会保障法律法规，提升企业人力资源管理效率和管理水平，适应建筑业不断发展的新需要，减少和遏制用人单位违反人力资源社会保障法律法规的行为，褒贬建筑业企业讲诚信健康良性发展，是劳动保障监察的职能。

从规范建筑市场秩序做起，建筑施工企业应当掌握劳务用工相关法律知识，分析恶意讨薪（欠薪）的原因，制定完善劳务用工管理制度，避免恶意讨薪（欠薪）发生，同时要了解农民工实名制管理的重要意义以及企业劳动保障守法诚信等级评价办法等劳务用工管理的相关知识，下面就当前建筑施工企业劳务用工管理做点浅议。

一、劳动保障监察的职能及当前的形势

 大家知道人社工作在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大政府职能中有着举足轻重的作用，人社部门在全国大局中定位是：宏观经济调控的重要参与者（就业是最大的民生问题，是一个重要的调控指标），市场监管和社会管理的重要执行者（管理的核心和基础是人的管理），公共服务的重要提供者（提供社会保障是政府的事）。我厅的职能是促进就业、完善社保、开发人才、依法维权任务繁重责任重大（我厅有劳动关系、劳动争议仲裁、农民工工作处和我局在从事这项工作）。劳动保障监察部门不是只管农民工（大监察观念，条例在九大项涉及所有的务工人员，农民工工资只是其中一项之中的一小项）。劳动保障监察是指县级以上劳动保障监察机构依法对用人单位、职业介绍机构、职业技能培训机构、职业技能考核鉴定机构进行监督检查并对违反劳动保障法律、法规、规章的行为依法做出处理的行政执法活动。这一概念有三层含义：谁来干（管辖）、对谁干、干什么。劳动保障监察工作它直接面对群众、面对民生。实践证明，劳动保障行政执法工作开展得如何，决定着劳动保障法律法规和政策措施的落实程度（落实不到位或者不落实就会出现举报投诉），决定着劳动关系的和谐稳定，甚至会影响着经济的发展和社会的稳定。劳动保障法律法规或规章很多，重在最后一公里的靠实（县区和项目），靠谁落实对建筑业企业来说—就是由在座的企业单位负责人、生产、监理、财务、人力资源部门的负责人特别是项目经理，项目经理胜任与否就决定着企业信誉（如简单粗暴就会矛盾激化、自身不正就会带来隐患，酒后打欠条、被包工头要挟，管理不严底数不清诱发恶意讨薪埋下隐患）。

当前，随着我国经济体制改革的深化，公有制形式多样化，劳动关系日趋复杂。同时，受经济下行压力加大、金融信贷紧缩和中美贸易摩擦等因素的影响，一些企业尤其是劳动密集型企业和中小型出口加工企业经营困难，企业关停并转时有发生，欠薪裁员现象有所增加，涉及社会保险、工资、劳动关系等方面的矛盾纠纷明显上升，极易引发群体性突发事件，影响经济发展和社会稳定，劳动保障监察维权面临很大挑战。一是维权工作的长期性。因用人单位追求经济效益而与劳动者产生的矛盾将长期存在，致使用人单位侵害劳动者权益的现象在部分地区、行业（事业单位编外用工）时有发生。特别是一些用人单位为扩大生产经营规模，追求经济利益最大化而忽视改善劳动用工条件，维持甚至降低劳动者工资报酬，拖欠工资尤其是拖欠农民工工资的问题仍以不同形式在不同领域大量出现，突显出劳动保障监察维权工作长期性的特点。二是维权工作的艰巨性。随着新的人力资源社会保障法律法规不断出台，劳动保障监察工作的监管范围不断扩大、监管对象和监管事项不断增多（房地产、保险、快递、外卖以及劳务派遣等），劳动保障监察执法任务更为艰巨，责任更为重大。同时，劳动保障监察工作面临着违法案件数量高位运行的严峻形势，维护劳动者权益和社会稳定的任务繁重。三是维权工作的复杂性。尽管近年来通过开展专项整治和重点打击，人力资源社会保障领域的一些突出违法问题得到了一定程度的遏制。但重复反弹大、社会影响广、对劳动者权益损害严重的拖欠工资、不参加社会保险、超时工作问题仍非常严重，既有面广量大、监管力量不足的问题，又有用人单位、劳动者法律意识普遍薄弱的问题，还存在与公安、建设、工商等部门配合协调的问题，劳动保障监察工作任重道远。四是维权工作的关注度高。劳动保障监察维权关系群众切身利益，国家重视、社会关注、百姓关切，越来越成为新闻媒体关注的热点，很多侵害劳动者权益的案件被媒体曝光，引起社会广泛关注。党中央、国务院对保障农民工工资支付工作高度重视，2016年1月，国务院办公厅印发了《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号)，党中央、国务院高度重视解决拖欠农民工工资问题、维护农民工劳动报酬权益工作。国办发〔2016〕1号文件明确了从根本上解决拖欠农民工工资问题的目标任务和政策措施。明确提出要“完善目标责任制度，制定实施办法，将保障农民工工资支付纳入政府考核评价指标体系”，“健全问责制度，对监管责任不落实、组织工作不到位的，要严格责任追究”。这也是一号文件的亮点之一。一号文件明确在工程建设领域，建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资，由我省出台甘政办发〔2016〕46号的具体实施办法。

二、恶意讨薪（欠薪）原因分析

以上讲的是企事业单位的问题，下面来分析一下建设领域的问题。欠薪只是一个结果，欠薪之前都存有诸多的违法违规问题。今年以来过激讨薪和恶意讨薪案件时有发生，我局挂牌督办了国务院综治办、国家信访局、省政府督查室、省委督查室批转的多起欠薪案件，有的发生在省内、有的发生在省外（张掖马可波罗梦幻城项目，安徽万国广场项目）。建设领域在保障农民工工资支付方面存在问题主要表现在属地及部门监管责任还没有得到很好地落实、工程建设领域保障工资支付的制度措施没有完全落实到位、工程建设领域市场秩序仍比较混乱等三个方面的问题，最根本的原因是建设资金不到位，施工单位、务工人员在追讨工程款或工资无望的情况下，个别人采取激进手段要挟、勒索，超额索赔等方式，以获取非法利益的行为，采用非法手段解决问题。过激讨薪和恶意讨薪已成为一个影响社会治安、社会信誉、严重危害劳动者权益和诱发违法犯罪的棘手问题，普遍具有矛盾对抗激烈、处理难度大、社会影响广泛等特点，处理过程和结果很容易引起全社会的广泛关注。过激讨薪和恶意讨薪的主要表现：一是违反社会治安管理规定，采取拉横幅、堵塞道路、阻碍交通、封锁出入口等方式，扰乱社会秩序和企业正常生产；二是采取爬楼、爬吊塔、切断水电、冲击施工现场等方式，妨碍正常施工现场管理、办公秩序；三是采取敲诈、勒索、胁迫索取建设领域工程款、材料款、劳务款或农民工工资等方式，涉嫌欺诈或以合同纠纷为由蓄意闹事；四是组织农民工或非施工现场人员参加聚集或闹事的，围堵国家机关，冲击办公区域还有跨省异地讨薪等；五是不服从政府部门管理，威胁相关政府工作人员人身安全以及采取行政复议等方式严重影响政府有关部门调处。六是组织人员异地讨薪，有的总承包企业将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工，并以讨要农民工工资为名组织、教唆、煽动农民工集体上访，给政府施压从而达到解决工程款材料费的目的。原因分析：一是一些市县政府没有真正把治欠保支工作的责任扛在肩上，重视程度不够，把关不严，未批先建（市政府问责欠薪）、开工许可手续不全（停工项目已有许可）。特别是工程建设领域行业主管部门作用还没有得到有效的发挥，对违法违规行为的打击力度和一些重要管理制度的落实还不够，部门之间的协作、合力还有待进一步加强（信息沟通协调不畅）。二是工程建设领域保障农民工工资支付的农民工实名制管理制度、农民工工资专用账户管理制度、按月足额支付工资制度和工资保证金制度四项制度不落实不达标（三项是手段一项是结果）。三是建筑市场秩序比较混乱，具体表现：一是建筑企业为承揽工程不调研不论在盲目选项，诱发欠薪隐患。如签订不平等的合同，建设单位工程款不到位或是垫资施工以及以房抵顶工程款或工资的现象仍比较普遍（合同签订就有此项），招商引资，有商无资，在建的大多数招商引资工程项目或多或少都存在拖欠农民工工资问题，如临泽县马可波罗梦幻城项目。个别项目演变成招商成招贼，养牛成吹牛，如永昌县奶牛场项目。仍有围标、低价中标现象（拿到项目后要么偷工减料要么就是设法提高中标价格），个别在建项目开工手续不全甚至没有取得开工许可。二是借用资质、联营挂靠，层层转包，违法分包。建筑领域工程项目层层转包、违法分包、以包代管、自主经营少联营挂靠多。没有资质的自然人拿到建设单位的工程项目后随意联营挂靠有资质的承建单位（个别人直接索款转手），被挂靠的承建单位只收取管理费而不负责监管，形同虚设（挂靠之快，签订挂靠合同负责人不在施工现场），个别企业将分包项目直接发给自然人是典型的违法分包。三是承建单位劳动用工管理混乱，农民工实名制管理制度不落实。承建单位仅与建设单位签订施工或劳务合同，与大包工头、大包工头与小包工头（班组）、小包工头（班组）与务工人员间均未签订劳动或劳务合同，各环节口头承诺失信（各有个的想法，你好好干亏不着你，按日计酬、年底结算，两人办一张卡、有的当面撕毁欠条、更可气的还有狸猫换太子，更改督查对象、文字承诺失效等等），劳动关系不明确，权利义务不落实。农民工进场前没有花名册、不签订劳动合同，进场后即无门禁系统、也无考勤记录,致使工程款与农民工工资相互交织、相互叠加、纠缠不清、结算纠纷、合同纠纷频发（两种关系）。为恶意讨薪人员提供了条件（公路项目）。四是民工队管理混乱。因民工队缺乏管理经验，工程项目出现施工项目变迁、质量罚款、造成误工、工伤以及被建设单位或承建单位强制退场，包工头、务工人员因不接受罚款，有的还索要工程变迁费、误工费、工伤赔偿、退场费以及虚高报酬，采取过激行为恶意讨薪；有些包工头认为自己工程亏损或利润微薄，欺诈截留务工人员工资，并打出欠条或虚假欠据，采取避而不见或卷款潜逃，纵容或迫使务工人员无奈采取过激行为恶意讨薪（五大平项目）；还有的承建单位将工资撇开包工头直接发放到务工人员手中，包工头认为自己无利可图，自己或纵容他人采取过激行为恶意讨薪。五是务工人员法律意识淡薄。务工期间劳动的单价、定额以及工程量没有留存有效的证据，结算不清甚至根本就无法结算，加之与其有劳动或劳务关系的直接责任人是自然人的包工头，投诉欠薪一无合同，二无证据，工程量争议大、分歧多，以讨薪名义索要工程款，与项目部无法沟通，采取过激行为恶意讨薪，务工人员认为这样社会影响大，有人管处理快。六是未按规定缴纳农民工工资保证金。欠薪事件绝大多数发生在未缴纳工资保证金的承建单位。劳动行政主管部门对没有缴纳农民工工资保证金的建设单位和承建单位，缺乏约束力和必要的抓手。六是没有开设工资专户工资监督发放为落实，工资公示、到务工人员手中，银行打卡流水而是直接发放给包工头，对务工人员工资发放情况不掌握，民工是否欠薪证据不足，人员失控底数不清（监督发放证据确凿民工无理）。七是社会公布少或公布报道不详，导致务工人员过激或恶意讨薪。凡发生务工人员工采取爬塔、爬楼、上桥、围堵政府部门大门等方式过激讨薪和恶意讨薪事件，媒体第一时间赶赴现场，甚至个别拟采取过激行为的务工人员与媒体串通，媒体作为热点进行新闻报道。报道内容基本为某某工地农民工采取爬塔、爬楼、上桥、围堵政府部门大门等方式讨薪后，在相关部门的劝说调解下，拿到应得报酬。这种报道往往误导务工人员认为，采取过这种方式讨薪，相关部门介入快，效果好，又不承担相应的法律责任，使务工人员采取过激讨薪和恶意讨薪事件频繁发生（工地的塔吊也是防控的重点）。八是企业在解决欠薪案件时重视不够、站位不高、配合不密切，应急处置不力，个别企业认为建设单位不付款与我无关，或是款已给班组长（包工头）等。

如省属某公司安徽淮南万国广场工程项目因欠薪引发民工异地跨省讨薪就是以上五个方面造成的，用人单位从项目的源头到最后一公里的管理都有不规范和失控失信的问题。

三、对策和建议

1 、 落实属地及部门监管责任。按照甘肃省人民政府甘政办发（2017）75号《关于明确全省劳动保障监察管辖范围的通知》规定，省人力资源社会保障行政部门负责全省劳动保障监察工作，主要职能是制定政策、实施监察员培训、协调督办大案要案。市州人力资源社会保障行政部门负责一是在省工商、民政、机构编制部门登记注册的用人单位。二是在市州工商、民政、机构编制部门登记注册的用人单位（兰州市归各县、区管辖）。三是中央在甘用人单位。县市区人力资源社会保障行政部门负责一是在县市区工商、民政、机构编制部门登记注册的用人单位。二是外埠用人单位。在市州工商、民政、机构编制部门登记注册的用人单位在省内跨地区劳动用工行为和对职业介绍机构、职业技能培训机构、职业技能考核鉴定机构以及对个体工商户的劳动监察，分别有用工所在地、机构所在地、登记所在地的县市区人力资源社会保障行政部门实施劳动保障监察。保障农民工工资支付工作，按照属地原则由各级政府解决企业拖欠工资问题联席会议负责，联席会议由省人社厅、省发改委、省公安厅、省司法厅、省财政厅、省建设厅、省交通运输厅、省水利厅、人民银行兰州支行、省政府国资委、省工商局、省总工会组成（新纳入的单位还有省政法委、省委网信办、省高院、省信访局），分管人力资源社会保障工作的副省长任联席会议总召集人，省政府分管副秘书长和省人社厅主要负责同志任联席会议召集人，各成员单位分管负责同志任成员。主要职责是在省政府的领导下，对保障农民工工资支付工作进行统筹协调和指导推动，分析研判形势，拟定保障农民工工资支付的政策措施，研究解决重点难点问题，对各市州、各部门落实各项政策措施和任务完成情况组织开展督促检查。

2 、规范工程建设领域市场秩序

（1） 严格规范工程项目的招投标。对政府层面在建设单位在工程招投标时，一定要严格法定建设程序，对承建单位或施工单位的资质、信誉、业绩以及承担风险的能力必须严格认真审查，凡联营挂靠的承建单位或施工企业和未按期完成清欠任务或发生新拖欠的承建单位、施工企业以及建设资金不能落实的项目，各行政主管部门应一律不得组织或停止其新项目的招标投标，不得办理施工许可手续（建设不欠薪，欠薪不建设），对违章开工的项目，要报请相关部门对建设单位严肃追责、责任倒查，切实从源头上杜绝未批先建项目的出现；招标后各级劳动监察和行业部门要重点检查建设单位有无违法发包行为、施工企业有无转包、违法分包、转让、出借资质以及施工企业和个人有无挂靠行为对联营挂靠的承建单位、施工企业，有欠薪行为发生特别是出现“恶意欠薪”或“过激或恶意讨薪”的以及不签订劳动合同和工程款不到位的承建单位、施工企业，按照相关规定由全省各级劳动保障监察部门代表全省各级人力资源和社会保障行政主管部门对此类单位实施相应行政处罚，并建议有关部门对其行为进行媒体曝光，列入非诚信名单，取消其招投标资格，严重者取消其建设资质，清出在甘的建筑市场，触犯刑律由司法机关介入。同时规定，政府投资项目一律不得将建筑企业带资承包作为招投标条件，严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款，各级政府要加大监督检查力度，对使用带资承包方式建设的政府投资项目，依法查处建设单位并追究直接责任人和主要领导的责任，停止办理其报建手续，对该项目不予竣工验收备案；依法查处以带资承包方式承揽政府投资项目的施工总承包企业和以带资承包方式承揽专用分包工程的企业，并给予市场禁入处罚。同时，各承建单位或施工单位必须落实主体责任，全面落实建设项目法人责任制度，对建筑项目在项目建议书批准后，应及时组建项目法人，并向有关部门备案。在项目现场成立项目管理机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、工资支付实行全程负责，凡没有落实项目法人的建设项目，不予批准开工许可。政府层面通过这些措施，规范建筑市场秩序，为行业持续健康稳定发展营造良好运营环境（无工资拖欠证明是招投标的门槛，农民工工资保证金是取得开工许可证的前置条件）。

在企业层面一是要强化经营承揽、源头把控。在经营承揽时企业应明确项目承揽的三项原则：选项目、选标段和有利于区域资源集中调配。选项目就是要对安全、质量、进度、效益风险、地理位置等进行预控判断；选标段就是对标段工程内容分析、取舍，对于高风险等不是企业强项且安全、质量、效益风险较大的项目，基本放弃或不作为重点；有利于区域资源集中调配就是承揽与之相关的、就近的项目，以便于生产要素集中调配、资源整合（选项决策是关键）。通过从经营源头的把控，不承揽预计亏损、垫资及资金不到位等有较大风险的项目，有效降低因业主资金不到位等原因造成的农民工工资拖欠问题。项目选定取得开工许可后选定项目经理是关键，前面讲过项目经理的好坏直接影响着项目的成败（能干事，会干事，干好事，监督发放是根本）。

（2） 强化外部劳务队伍管理。各用人单位坚持招标准入、规范引用、评价分级、退出、协调捆绑发展的劳务管理体系。选择诚信度高，能为我所用、补我不足的核心劳务队伍。必须坚持准入制度、规范引用较大规模的劳务企业，制定禁止未经公开招标违规安排劳务队伍和以各种名义规避招标、暗箱操作；禁止使用列入企业和政府“黑名单”的劳务队伍；禁止未签合同上场、付预付款、未计价付款、超拨款；禁止转包、分包；禁止将大额资金直接打入劳务队个人异地账户、用大额现金支付劳务款等。建立外部劳务企业信用评价体系，加强对外部劳务队伍的定期审核管理工作。劳务队通过招标进场后，项目部每月对劳务队的施工进度、质量、安全生产、文明施工、材料耗用、机械使用、农民工工资支付情况进行考评打分，各项目部对使用的农民工个人（或班组）用工管理情况实施信用管理，建立信用评比档案，定期考核，对评价等级好的劳务队伍给予优先选择权，并采取年底给予适当劳务费用的经济奖励，对信用评价等级为一般的劳务队伍，取消下一年在本企业范围内准入资格，对信用评级等级为较差级的劳务队伍，取消在本企业永久的准入资格。从源头上提高劳务队伍使用的合法性，杜绝了劳务队伍选用过程中的违规现象，提高劳务队伍招标选用的质量，切实把住劳务队伍选用的关口，大大预防和降低了发生拖欠农民工工资的风险。

（3） 严格实名制劳动用工管理。实名制的目的就是维护用人单位和劳动者双方的合法权益，保证务工人员按月足额发放工资。切实加强施工现场农民工的动态管理，防范工资纠纷，提高项目管理水平。具体做法：一是“事前预防”是关键，着力加强制度建设。按照国家和省上对农民工管理的政策要求，各企业要不断创新工作思路，加强农民工工资支付监控体系建设，必须关口前移，制订出台了《农民工工资支付管理暂行办法》、《外聘人员管理办法》、《施工劳务合作用工办法》、《农民工记工考勤办法》等制度，靠制度管人管事，在引入劳务人员时，要求必须具备完善的农民工注册手续和身份证明材料，对从事特殊工种以及需要就业准入的技术工种要求其持有有关部门核发的职业资格证书方可上岗。在农民工进入施工现场时，要求其加入主体施工队伍或施工班组从事施工，由项目部实行统一管理。农民工推荐的代表（班组长）与项目部签约，必须与农民工签订劳动合同。劳动合同要明确合同期限、劳动报酬、工作内容、工作时间、劳动保护、劳动条件、工资支付的方式及违反劳动合同的责任等内容（有效）；从而以法定形式确立劳动关系，明确双方的责任、权力、义务和应承担的违约责任等这些制度的建立，有效保障了农民工的合法权益。必须做到：落实工资专户制度，总承包企业要监督分包企业在委托发放工资的银行建立工资专户，对每个施工项目将农民工工资从工程款中分离出来，按照工程总造价的一定比例确定工资性工程款数额，由建设单位直接打入施工企业开设的农民工工资专户。施工班组应在作业人员进场前向项目部上报农民工基本信息建立花名册（姓名、性别、民族、文化程度、省份证号码、工种、户籍地址，并注明进离场时间并注明工资结算情况等），凡进入本项目的所有作业人员都必须按规定实施实名制登记，项目部进场时，对施工作业班组及劳务队人员进行名单采集、电子信息建立、身份证复印存档等工作，确保人员信息真实可靠，即对农民工信息进行确认后，为其办理个人工资卡，每个农民工领取工资卡除本人签认及指纹确认为依据外，必须由劳务队代表确认项目部发放工资卡以本人签字；施工现场实行封闭管理，施工区和非施工区必须分隔清晰，凡进入本项目的施工作业人员都必须从员工通道刷门禁每天进行施工进场记录，严格按照考勤制度由项目部管理人员每天对劳务队人员进行点名考勤，班组上报项目部的民工工资发放表在民工未签字前由项目部公示，公示到期无异议后，由分包企业确定专人组织编制农民工工资发放表，经农民工、班组长、施工单位、监理单位和建设单位负责人5方签字确认后，最终由委托银行将工资款逐个打入农民工个人银行卡内。考勤记录、公示的工资表和工资发放表作为其工资发放和解决劳资纠纷的重要依据。不允许由劳务代表（班组长）包揽代领工资（监督发放杜绝虚报冒领），确保了农民工及时足额地领到本人的工资。在每次工资发放后，项目部及时建立农民工工资发放台帐，以全面掌握农民工工资支付的详细情况。对存在的问题，及时跟踪，协调解决，有效地发挥劳动争议第一道防线的作用。二是“事中控制”是核心。制度制定的再完善，现场没有执行不落实也是不行的。所以各建设单位必须将保障农民工工资发放放在工作首位，准确区分工程结算与劳务工资概念（劳动关系和劳务关系是两个法律关系）。实行劳务人员“实名制”、“入场点名制”农民工实名制管理制度：做到施工现场人员情况清、出勤记录清、工资发放记录清、进出项目时间清的动态管理制度。三是“事后总结”是保障，充分发挥信用评价作用。项目在进场后，应尽快对进场农民工签订的劳务用工合同进行审查备案，建立备案档案，建立各项目用工台帐（重点是考勤和工资发放情况），全面掌握现场所有工人上岗工作情况，保证工程项目进度款专款专用，并接受监管。同时，建议企业制定《劳务队伍信用评级办法或细则》，前面讲过好中差区别对待。四是增进人文关怀，构建和谐的共享环境。善待务工人员就是善待企业，各承建项目均应按照项目部标准化建设要求组建，坚持为农民工提供稳定的住所，配备床、取暖用品、以及提供生活所需用的煤、水、电等；有条件的发放统一的工作服，按规定配备劳动保护用品和防护用品，努力创造稳定、和谐的施工氛围；等硬件设施要完善改善。每逢节假日，企业工会或项目部要开展对一线职工和农民工进行节日慰问、送清凉等活动，有条件的项目部举办形式多样的文化体育活动，丰富业余生活。同时，为了维护农民工的合法权益，保障施工一线的员工遭受意外伤害后能获得有效的救治和经济补偿，为项目一线的全部农民工购买了团体意外伤害保险和政府规定的工伤险，坚持评选优秀农民工活动，专门制定优秀农民工评选办法，每年评选一定数量的优秀农民工并给予奖励。这样既增强了他们的归属感，也能调动其工作积极性（产业化工人的管理模式）。

（4）建立解决工资拖欠问题的长效机制。一是高度重视农民工工资拖欠问题，各用人单位的领导要充分认识解决拖欠农民工工资问题的重要意义（是政治问题），努力做好农民工工资及时足额发放工作，防止发生群体性上访事件。二是建立群体性突发事件应急处置预案，每年对工资拖欠和损害农民工合法权益的现象进行专项检查，做好矛盾纠纷排查工作，对可能引发群体性事件的风险进行评估预测，对群体性讨薪事件苗头力争做到早发现、早报告、早控制、早化解。对存在的不稳定因素，进行重点排查，采取切实有效措施，及时化解矛盾，切实预防群体性突发事件发生。同时企业应积极配合用工所在的劳动监察、公安、信访等部门，主动防范、打击黑恶势力借机滋事、不法分子恶意讨薪、包工头携款潜逃等违法犯罪行为。发生群体性事件时，一是及时向上级及有关部门报送信息,二是积极疏导化解影响稳定的突出问题，努力把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态，防止事态扩大。三是在两节期间或农民工离场前，对所属单位农民工工资支付情况和劳务分包费用结算情况进行全面检查，做到不漏单位、不漏项目、不留死角，按照《劳务人员管理办法》办理工资结算清单，一次性付清农民工工资。对于项目部、作业队因资金紧张不能解决的，工程公司负责筹集解决，确保农民工在退场、返乡之前拿到工资。

（5）建立责任追究制度。在工程建设领域，按照国家和省政府的要求，施工总承包企业对所承包工程项目的农民工工资支付情况负总责，分包企业对招用农民工的工资支付负直接负责，不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。总承包企业要对分包企业劳动用工、工资发放情况进行日常动态监督，采取有效措施，确保农民工工资按时足额发放。投资方必须对工程项目全面负责，不得以包代管或推责。若因违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，先由总承包企业承担欠薪清偿责任，再依法向建设单位索赔。建设单位与施工总承包企业存在工程款纠纷，致使农民工工资拖欠的，委托由具有资质的第三方建设工程造价机构核实，并责令施工总承包企业以未结清的工程款为限，先行垫付农民工工资，确保农民工工资的支付。因此，各施工总承包企业在劳动用工方面必须做到“谁使用谁负责、谁主管谁负责”和坚持企业法人是第一责任人的原则，把防止农民工工资拖欠列入所属企业负责人经营业绩考核责任书，与绩效薪金、奖罚兑现、评优评先等直接挂钩。明确工程公司董事长、党委书记和总经理是本单位解决农民工工资拖欠工作的第一责任人，项目经理、指挥长是解决农民工工资拖欠工作的直接责任人。对因农民工工资拖欠等问题引发群体性事件的工程公司、项目部，按照情节轻重，对其党政主管予以诫勉谈话、通报批评。如因工资拖欠问题引发恶性群体事件，按照经营业绩考核责任书追究责任，核减绩效薪金，造成重大不良影响的，给予严肃处理，直至撤销职务。

四、落实工程建设领域保障工资支付的制度措施

（一）  两个办法：《甘肃省企业劳动保障守法诚信等级评价实施办法》（甘人社通〔2017〕161号），自2017年5月1日起实施。事业单位参照执行。

企业劳动保障守法诚信等级评价是指人力资源社会保障行政部门依法根据各类企业遵守劳动保障法律、法规和规章的情况，对企业进行劳动保障守法诚信等级评价的行为（定义）。《办法》规定，省劳动保障监察机构负责全省企业劳动保障守法诚信等级评价工作的监督和指导。各级人力资源社会保障行政部门按照劳动保障监察管辖范围负责企业劳动保障守法诚信等级评价工作，由劳动保障监察机构负责组织实施，每年开展一次评价（由谁来评价）。《办法》规定，企业劳动保障守法诚信等级评价主要依据日常巡视检查、书面材料审查、举报投诉查处以及专项检查等劳动保障监察和其他有关工作中取得的企业上一年度信用记录进行（评价的依据）。也就是说，各级人力资源社会保障行政部门不在对企业的守法诚信等级评价工作另行安排评定（怎样评定，有问题不处理就会直接影响单位的信誉）。

评价工作具体内容：

1、 企业制定内部劳动保障规章制度的情况；

2、与劳动者订立劳动合同的情况；

3、 遵守劳务派遣规定的情况；

4、 遵守禁止使用童工规定的情况；

5、 遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；

6、 遵守工作时间和休息休假规定的情况；

7、 支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况（农民工工资是政治问题）；

8、参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；

9、其他遵守劳动保障法律、法规和规章的情况。企业劳动保障守法诚信划分：《办法》规定，将企业劳动保障守法诚信等级划分为A级、B级和C级。具体划分标准为：企业遵守劳动保障法律、法规和规章，未因劳动保障违法行为被查处的，评为A级；企业因劳动保障违法行为被查处，但不属于C级所列情形的，评为B级；《办法》对于C级，具体列明了几种情形，符合所列情形之一的，即属于C级：因劳动保障违法行为被查处三次以上（含三次）的；因劳动保障违法行为引发群体性事件、极端事件或造成严重社会影响的；因使用童工、强迫劳动等严重劳动保障违法行为被查处的；拒不履行劳动保障监察限期整改指令（双指）、行政处理决定或者行政处罚决定等情形之一的；无理抗拒、阻挠人力资源社会保障行政部门实施劳动保障监察的；因劳动保障违法行为被追究刑事责任的（C级用工所在地的市县可直接评定，逐级备案即可）。《办法》对这三类企业分别有哪些相应激励和惩戒措施，《办法》规定，根据企业劳动保障守法诚信等级评价结果，对劳动保障监察管辖范围内的企业实行分类监管措施，主要是相应增减日常巡视检查的频次。对于被评为A级的企业，人力资源社会保障行政部门将适当减少劳动保障监察日常巡视检查频次，同时，对评价为A级的企业，如其工作需要，可以直接出具各类确认遵守劳动保障法律法规情况的书面文件。对于被评为B级的企业，适当增加劳动保障监察日常巡视检查频次，督促其尽快改正违法行为。对于被评为C级的企业，将列入劳动保障监察重点对象，强化劳动保障监察日常巡视检查。同时，对于C级企业，人力资源社会保障行政部门也将对其主要负责人、直接责任人进行约谈，敦促其遵守劳动保障法律、法规和规章。另外，《办法》还规定，人力资源社会保障行政部门还应当与工商、金融、住房城乡建设、税务等部门和工会组织建立信用信息交换共享机制，对企业实行守信联合激励和失信联合惩戒。直至向社会公布，也就是说C级不是全公布，但公布的肯定都是C级也许有个别的B或A，就是要看违法的程度。 

《甘肃省重大劳动保障违法行为社会公布办法》（甘人社通〔2017〕160号），《办法》自2017年5月1日起实施。

  《办法》制定的目的：实行重大劳动保障违法行为社会公布制度是加强对重大劳动保障违法行为惩戒，强化社会舆论监督，促进用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的重要措施。目前，全省已制定并发布了重大劳动保障违法行为社会公布相关规定，开展了社会公布工作，取得了较好的效果。截至目前省级已公布了17起。人社部印发《重大劳动保障违法行为社会公布办法》（人社部令第29号），规定对已经依法查处并作出处理决定的重大劳动保障违法行为，应当向社会公布。我省《办法》规定对已查处结案的用人单位劳动保障违法行为，应当向社会公布。国家的范围宽我省的范围窄，就此问题各地可根据工作实际情况，适当扩大外延。《办法》明确七类重大劳动保障违法行为应当进行社会公布。包括：(一)克扣、无故拖欠劳动者劳动报酬，数额较大的。（二）不依法参加社会保险或者不依法缴纳社会保险费，情节严重的；（三）违反工作时间和休息休假规定，情节严重的；（四）违反女职工和未成年工特殊劳动保护规定，情节严重的；（五）违反禁止使用童工规定的；（六）因劳动保障违法行为造成严重不良社会影响的。（七）其他重大劳动保障违法行为（劳务派遣工管理）。

这几类劳动保障违法行为既是当前劳动保障监察执法的重点问题，也是与劳动者合法权益、劳动关系和谐稳定密切相关的问题。为了强调社会公布的严肃性、规范性和公平性，对此七类重大劳动保障违法行为，《办法》规定，人社行政部门应当予以公布，而非选择性公布。重大劳动保障违法行为社会公布按属地原则具体实施,《办法》规定，地市级、县级人社行政部门依据行政执法管辖权限，负责本辖区内的重大劳动保障违法行为每季度向社会公布工一次。省级人社行政部门对在本行政区域有重大影响的劳动保障违法行为每半年进行社会公布一次，市县级人社行政部门已公布的重大劳动保障违法行为，上级人社行政部门可再次公布，近年来，部分市州人社行政部门每年对有重大影响的劳动保障违法行为进行社会公布，取得了较好的警示和教育效果。社会公布的内容，《办法》明确了对重大劳动保障违法行为进行社会公布的四项具体内容，即：违法主体全称、统一社会信用代码（或者注册号）以及地址；法定代表人或者负责人姓名；主要违法事实及相关处理情况。同时，也明确不得公布涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私等信息。《办法》规定社会公布的途径有一是应当在本级人社行政部门门户网站公布；二是在人社行政部门门户网站公布的同时，在当地主要报刊、电视等媒体公布重大劳动保障违法行为。对列入拖欠农民工工资失信名单的企业政府将实行联合惩戒，对省外进甘企业清除出甘肃建筑市场，省内企业限制参与工程建设项目招投标等市场准入活动，当然还有其他方面的限制。

两个办法均应实行逐级备案制度，“人无信不立，业无信不兴”诚与信可以说是中国传统文化的基石，也是用人单位生存的基石，企业要取得成功关键就在市场上赢得顾客的信赖。两个办法讲的就是诚与信抓住了企业生存的要害，抓两头带中间，将两个办法作为劳动保障监察部门解决欠薪等违法行为的有力抓手和建立长效机制的重要举措。希望各用人单位在劳动保障监察部门开展诚信等级评定中力争A级，杜绝C级。

（二） 司法衔接制度。为建立人力资源社会保障行政执法和刑事司法衔接机制，严厉打击劳动保障违法犯罪行为，切实维护劳动者合法权益和社会的公平公正，甘肃省高级人民法院、甘肃省人民检察院、甘肃省人力资源社会保障厅、甘肃省公安厅等四部委《关于涉嫌劳动保障犯罪案件移送的规定》（甘人社通〔2013〕234号）规定，行为人拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬且数额在八千元（含）以上，或拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬且数额累计在六万元（含）以上，经人力资源和社会保障部门责令支付仍不支付的;以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬的；有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬的。人力资源社会保障部门向用人单位下达限期整改指令书或行政处罚决定书，责令该用人单位限期支付劳动者劳动报酬，拒不执行的将案件移送公安机关。

（三） 黑名单管理办法。《甘肃省拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法实施细则》（甘人社通〔2018〕363号），自2018年9月20日起实施。拖欠农民工工资“黑名单”是指违反工资支付法律法规或规章的规定，存在如下情形的用人单位和个人。一是克扣、无故拖欠农民工工资报酬，数额达到认定拒不支付劳动报酬罪数额标准的，即行为人拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬且数额在八千元（含）以上，或拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬且数额累计在六万元（含）以上的；二是因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的。将劳务违法分包、转包给不具备用工主体资格的组织和个人造成拖欠农民工工资且符合前款规定情形的，应将违法分包、转包单位及不具备用工主体资格的组织和个人一并列入拖欠工资“黑名单”。人力资源社会保障行政部门自查处以上违法行为并作出行政处理或处罚决定之日起20个工作日内，按照管辖权限将其列入拖欠工资“黑名单”。《细则》规定，列入“黑名单”信息（用人单位名称及法定代表人、其他责任人姓名、统一信用代码、注册地址或实际经营地址、列入事项、作出决定机关、权利救济期限和途径），按照有关规定在部门门户网站、“信用甘肃”网站、“信用中国”网站、国家企业信息公示系统等平台上予以公示。对省外进甘企业

（四） 严格落实农民工工资保证金制度。按照省建设厅甘建建（2018）391号文件规定，各级建设行政主管部门在建设单位申请房屋和市政基础设施施工许可时，必须查验农民工工资保证金的缴纳情况，凡没有缴纳的项目，一律不予办理施工许可证，确保在建项目农民工工资保证金覆盖率达到100%。同时，要加强对违法违规工程的查处力度，在处罚的同时要从严一并落实农民工工资保证金。即将制定保证金差异化缴存办法。

（五）监控预警机制

省政府就保障农民工工资支付工作按照黄、橙、红建立了三级预警标准，发生1起因欠薪引发10人以上群体性事件为黄色预警，市级联席会议办公室报告市级联席会议总召集人，并迅速处置。发生1起因欠薪引发20人以上群体性事件为橙色预警，市级联席会议总召集人约谈责任单位主要负责人。发生1起因欠薪引发20人以上50人以下群体性事件为红色预警，市级联席会议及时报告省联席会议总召集人，省联席会议总召集人约谈市州政府主要负责人，并按程序提请对政府主要负责人进行问责。

（六）考核办法（两项）

习近平总书记在党的十九大报告中指出，全党同志一定要永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，必须坚持以人民为中心、坚持在发展中保障和改善民生，补齐民生短板、促进社会公平正义，在劳有所得等方面不断取得新进展。保障农民工工资支付，事关广大农民工切身利益，事关社会公平正义和社会和谐稳定，是一项十分重要的民生工作。张纪南部长指出的，“我们国家是社会主义国家，把人民放在最高位置，劳有所得是应有之意，何况是弱势群体，这项工作本身政治性很强，这是关系到老百姓一家生计的事情，是天大的事情，必须高度重视”。近些年来，农民工工资拖欠问题已成为影响社会稳定三大因素之一，去年春节后上班的第一天李克强总理召开专题会议专项研究解决农民工工资拖欠问题，并专题研究部署建立解决拖欠农民工工资问题的长效机制问题。并于2017年12月6日国务院出台《国务院办公厅关于印发保障农民工工资支付工作考核办法的通知》（国办发〔2017〕96号），目的是通过实施考核，进一步落实治欠保支各级地方政府的属地监管责任，有效预防和解决拖欠农民工工资问题，切实保障农民工劳动报酬权益，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定，推动全国把党中央、国务院的有关工作部署落到实处，努力实现到2020年基本无拖欠的目标。国务院决定从2017年到2020年，对各省级政府保障农民工工资支付工作实施考核，每年开展一次（要连考4年，每年4个地区，我省每个市州都要迎考个别市州还要两次或多次，因随机抽查，万万不可有侥幸心理，必须做好迎考的各项准备，国务院对市州的考核也就是代表对省级的考核，今年的考核重点也许到县区和企业）。考核工作在国务院领导下，由解决企业工资拖欠问题部际联席会议负责实施，部际联席会议办公室具体组织落实。考核对象为各省、自治区、直辖市人民政府及新疆生产建设兵团。同年国家解决企业工资拖欠问题部际联席会议印发《2017年度保障农民工工资支付工作考核方案》（人社部发〔2017〕100号），我省于2018年2月6日出台甘政办发〔2018〕21号的具体考核实施办法。今年3月份在全国安排部署了第一次交叉考核。

 我省去年细则甘政办发〔2018〕21号规定，考核工作在省政府领导下，由省解决企业工资拖欠问题联席会议（以下简称省联席会议）负责实施，省联席会议办公室具体组织落实。考核对象为各市州政府、兰州新区管委会，今年部里考核细则（人社部发﹝2018﹞55号）上周已经下发，省上办法也要马上制定下发实施方案。

《办法》规定的考核程序，考核工作要坚持目标导向、问题导向和结果导向，突出重点，奖罚分明、注重实效遵循客观、公正的原则。国务院考核工作于考核年度次年年初开始，4月底前完成，分为省(市)级自查、实地核查、综合评议三个阶段。在省级自查阶段，由省级政府对照考核方案及其细则，对考核年度保障农民工工资支付工作进展情况和成效进行自查，填报自查考核表，形成自查报告，并于2月底前报送部际联席会议办公室，各省级政府对自查报告真实性、准确性负责；在实地核查阶段3月底前，由部际联席会议办公室组织成员单位组成考核组，采取核验资料，随机抽查、听取汇报、明察暗访等方式，对省级政府自查报告进行实地核验；在综合评议阶段，由部际联席会议办公室组织成员单位根据自查报告和实地核验情况，结合实地核查和社会治安综合治理、公安、信访等部门掌握的情况，进行综合考核评议，形成考核报告报国务院。

《国家的考核办法》规定，考核采取分级评分法，按照最终评分，将各地区分为A、B、C三个等级。其中，领导重视、各项工资支付保障制度完备、工作机制健全、落实得力，工作成效明显且得分排在前10名的省份为全国A级，保障农民工工资支付工作不得力、成效不明显、欠薪问题突出、考核得分排在全国后三名，或发生5起（综合指标）及以上因拖欠农民工工资引发50人以上群体性事件或发生2起因政府投资工程项目拖欠农民工工资引发50人以上群体性事件的或发生1起及以上因拖欠农民工工资引发极端事件并造成严重后果的省份为C级；要真实、准确报告本地区治欠保支工作进展情况和成效，对弄虚作假、瞒报谎报的，实行一票否决，直接列入C级，并在全国范围予以通报批评。 A、C级以外的省份为B级。我省去年考核细则甘政办发〔2018〕21号规定，C级有四种情形，一是保障农民工工资支付工作不力（领导不重视），制度不完备（以上谈的十个手段）、成效不明显、欠薪问题突出，考核得分在80分（不含80分）以下的；二是发生1起及以上因拖欠农民工工资引发50人以上群体性事件并造成严重社会影响的；三是发生1起及以上因拖欠农民工工资引发极端事件并造成严重后果的；四是在考核工作中弄虚作假、瞒报谎报，造成考核结果失实的。A、C级以外的市州为B级。

考核结果报国务院同意后，由部际联席会议向省级政府通报，并抄送中央组织部，作为对各省级政府领导班子和有关领导干部进行综合考核评价的参考。考核评议过程中发现需要问责的问题线索，移交纪检监察机关。对考核等级为A级的，由部际联席会议予以通报表扬；对考核等级为C级的，由部际联席会议对该省级政府有关负责人进行约谈，提出限期整改要求。被约谈省级政府应当制定整改措施，并在被约谈后2周内提交书面报告，部际联席会议办公室负责督促落实。上行下效我省也按此程序进行。

去年是《办法》施行的第一年，考核重点是四项制度—农民工实名制管理制度、农民工工资专用账户管理制度、按月足额支付工资制度、农民工工资保证金制度以及劳动合同签订率和报表中农民工比重，考核结束后部际联席会议指出我省在保障农民工工资支付方面存在8个问题，我省自查出14个问题（这些问题大部分是考核前应该完善而未完善的，也可以说这些问题也影响了我省的考核结果，怎么办，正视问题立即整改），今年的考核在此基础上又有新的要求，需要认真学习梳理，待各市州和各行业主管部门完善落实，各项工作必须完成在考核前，含糊不得。

以上讲了国务院、省政府保障农民工工资支付工作考核方案的背景目的的总体框架，现在来讲2018年度保障农民工工资支付工作考核细则，具体内容，一级指标加强组织领导、工程建设领域欠薪源头治理、工资支付保障制度、工资支付诚信体系、依法处置欠薪案件和加强执法能力建设6项，二级指标18项，分值项目65个。

一、 核验资料含报表数据（分解装订成册18本，打出分值索引即目录，划线得分）

二、实地检查抽查（加入如何检查工资拖欠，如何暗访保密横幅）

实地检查采取指定工程项目和随机抽查工程项目的方式进行，目的是通过实地检查抽查，核验资料中所反映的在建项目在治欠保支中的实际效果，具体实地查看落实实名制管理、按月足额发放工资、缴纳农民工工资保证金和分账制管理的占比是否属实，此项检查内容直接打分，且采取背靠背的形式，当面不反馈，因此这项检查内容十分重要，它直接影响考核的最后得分。如核验资料中实名制占比95%，实地检查中占比是60%，最终此项的得分就只能记做60%。被迎检的工程项目如此重要必须做好如下八件事，也就是标准的施工现场应该是：一是具有门镜系统，门镜反映的是实名制和考勤的落实情况（门镜要与微机联网有屏幕显示某某什么工种那天几时几分入场、离场，花钱不多作用很大必须配置，检查人员佩戴安全帽从此门进入工地）。二是设立两块公示牌，一块是人力资源和社会保障局监制的建筑领域农民工权益告知牌（这是政府与务工人员的桥梁，必须常设且与安全消防等板块大小一致，样式如图）。第二块是农民工工资发放告示栏（目的是进一步核实待发工资的真实性防止能虚作假和虚报冒领，栏中要明确对本工资表如无异议将划入银行打卡发放，凡有异议的务工人员有权立即向建设单位举报投诉）。二是施工现场摆放一张资料桌，资料分8大类（印制桌签），首先是项目建设情况（项目审批文件，招投标文件，承建单位、监理单位、总承包单位、施工单位、分包单位、劳务队的资质，农民工工资保证金、工伤保险缴纳以及银行开户的凭证，开工许可证等）。其次是合同签订情况（承建单位、监理单位、总承包单位、施工单位、分包单位、劳务队以及农民工各层之间的合同）。第三是员工花名册（按分包单位、施工队、班组顺序，要注明姓名，性别、年龄、籍贯、身份证号码、进场时间等）。第四是员工考勤表（该表就是门镜系统由微机打印的表格和施工现场实际出勤的天数的记录）。第五是员工工资发放表（公示表，审定表，最终是由银行打入员工一卡通或银行卡上工资发放表），需要说明的是工资表和花名册人员顺序最好相对应。第六是规章制度（要全面反映项目中各单位各类人员的各项规章规则等）。第七是人文关怀（反映员工吃饭、看病、业余生活和用工单位如暑天送解暑物品等关心关怀的图文资料）。第八是备好一个汇报材料（简介施工单位资质、注册资金、承揽过的项目以及资料桌上的内容等，重点是讲项目的招标、监理、农民工工资保证金、工资专用账户开户行、工伤保险、施工单位，合同金额、工程进度、工程付款和务工人员管理特别是农民工工资发放的程序和办法等，该汇报需报施工所在地人社部门审核，从检查组入门开始介绍）。在迎检过程中需要注意的事项，一是要内紧外松，监察部门对住所外围的项目必须排查防止明察暗访，二是工地内准备好问卷调查人员同时做好保密工作（特别是不能拉横幅标语等）。三是合同造价、进度和民工工资要一致（有无欠薪这三个数字就能说明问题）。

实践证明工资无拖欠证明、工资保证金、政府应急周转金、总承包负责制、实名制管理、银行代发工资、联席会议制度、问责制度、司法衔接制度和两个办法、黑名单制度以及考核指标是有效预防和遏制违法行为政府层面的抓手。